Llegó la hora de la reforma del servicio exterior
El proyecto de ley del representante Racero tiene buenas intenciones, pero con espacio de mejora
En la tarde del día de ayer (miércoles, 20 de septiembre), a través de su cuenta de X (@DavidRacero), el representante del Pacto Histórico DAVID RACERO MAYORCA anunció la radicación de un proyecto de ley (PL) que modificaría el decreto ley 274 de 2000–la norma que regula el servicio exterior y la carrera diplomática y consular del país, y la que, por años, ha estado en el centro de los debates sobre los límites y las falencias de la política exterior colombiana.
Según el texto del PL, obtenido por Diplomacia Abierta (y que puede leer acá), la reforma tendría como objeto la profesionalización del servicio exterior.
Para esto, propone cuatro reformas específicas:
Aumentar la representación de funcionarios de carrera en cargos de embajador (que son y seguirían siendo de libre nombre nombramiento y remoción), del actual mínimo de 20% a un nuevo mínimo de 80%. El PL da cinco años para cumplir esta transición.
Eliminar la figura del cargo de cónsul general central. Actualmente, existen tres: en Miami, Nueva York y Madrid. Estos cargos pasarían a ser de cónsul general.
Requerir que toda persona que vaya a ocupar un cargo de embajador deba cumplir como mínimo los requisitos de entrada a la carrera diplomática y consular, entre ellos, el ser colombiano de nacimiento y no tener doble nacionalidad, y hablar y escribir un “idioma de uso diplomático” diferente al español.
Obligar a los funcionarios nombrados en provisionalidad a dejar su cargo tan pronto acabe el periodo del gobierno que los nombró.
Nadie pone en duda la necesidad de una mayor profesionalización del servicio exterior colombiano. Como exploramos en boletines anteriores, un alto número de cargos de carrera sigue cayendo en las manos de personas ajenas a ella:
A julio 2023, en la planta externa, de 340 cargos de carrera ocupados, 87 estaban siendo suplidos por funcionarios en provisionalidad (el 50,3%), es decir, de personas que no son de carrera.
A julio 2023, en los GIT de la planta interna, de 358 cargos de carrera ocupados, 174 estaban siendo suplidos por funcionarios en provisionalidad (el 25,6%).
Las cifras de participación de funcionarios de carrera son aún más preocupantes cuando se revisan los cargos de embajador, de los que trata el PL del representante Racero. Según nuestro Rastreador de embajadores y embajadores de Colombia en el exterior, de 64 personas que a la fecha han sido nombradas para ejercer funciones de embajador1, apenas 22 son de carrera (el 34,4%).
En ese sentido, la intención de la reforma es bastante conveniente en la medida que (1) garantiza que un mayor número de funcionarios de carrera—técnicamente los más calificados—ocupen los más altos cargos diplomáticos, y que (2) eleva los requisitos de quienes no son de carrera y quieren ocupar el cargo de embajador.
Pero no todo es color de rosa. En su forma actual, el PL obvia cinco consideraciones que minan el alcance de lo que propone, contiene dos errores y deja dos grandes incógnitas. Queda advertido: nos pondremos wonky explicándolas.
Lo que deja de lado
Si bien el PL le apunta a la profesionalización en los más altos cargos diplomáticos en planta externa (de embajador), este no aborda la falta de profesionalización que se da por debajo de ese nivel en planta externa y a todos los niveles en planta interna. Es en esos otros rincones de la Cancillería donde ocurren el grueso de nombramientos de personas ajenas a la carrera. Y como dijimos anteriormente, esto pasa en buena medida porque “el reducido número de funcionarios de carrera (alrededor de 500) no basta para el total de cargos de carrera disponibles (816)”. Si el PL es serio sobre la profesionalización, agregaría a sus propuestas un ajuste de la planta de Cancillería y un gran salto en el número de cupos anuales para ingresar a la carrera. Si queremos que los cargos de carrera estén ocupados por funcionarios de carrera, entonces debe haber una suficiente disponibilidad de tales funcionarios.
Siguiendo en la línea de la profesionalización, el PL da por hecho que la carrera tiene hoy mecanismos que garantizan que quienes acceden y ascienden en ella son los más meritorios. Esto solo es cierto a medias, por dos razones. Primero, porque la carrera sigue mostrando prácticas explícitas e implícitas de exclusión que dejan por fuera a buenos candidatos. Explícitamente, la carrera excluye tajantemente a personas con doble nacionalidad y a aquellos que solo adquirieron la nacionalidad después de haber nacido, esto a pesar de las experiencias internacionales de estas personas, sus habilidades lingüísticas y transculturales, entre otras características que pueden aportar a un servicio exterior más diverso. Implícitamente, ciertos aspectos del proceso de evaluación e ingreso a la carrera (como el año de formación en la Academia Diplomática, en el que los candidatos deben costearse su vida en la capital con un ingreso mensual bruto de apenas $1.650.000) excluye a personas idóneas que no tienen el privilegio de otras. Una reforma más integral abordaría estas exclusiones que nos dejan con un servicio exterior que no representa plenamente la riqueza en diversidad del país. Segundo, decimos que el mérito en la carrera no se puede dar por hecho porque el proceso de ascenso—que conlleva exámenes de idoneidad, evaluaciones de desempeño y actividades de actualización—no es tan riguroso como podría (y debería) ser. Bajo las normas actuales, prácticamente todos y todas ascienden, esto según un análisis de las actas del Consejo Académico de la entidad llevado a cabo por Diplomacia Abierta este año. Una carrera más profesionalizada también es una que le exija mayor excelencia demostrada a sus funcionarios.
El PL no parece llevar a su conclusión lógica la propuesta de requerir que las personas que no son de carrera que son nombradas a cargos de embajador deban “acreditar los requisitos mínimos para ingreso a la Carrera Diplomática y Consular” (la imagen del texto abajo). En parte, porque, de aplicarse estrictamente, los nuevos requisitos para embajadores que no son de carrera dejarían por fuera a excelentes funcionarios como a LAURA GABRIELA GIL SAVASTANO, ex viceministra de asuntos multilaterales y actual embajadora en Austria, que es tan colombiana como usted y yo pero que solo adquirió la nacionalidad después de nacer. ¿Qué gana el país con eso? Además, los que llama “requisitos mínimos para ingreso a la Carrera” son distintos de los que el representante Racero parece tener en mente. Unos son los requisitos que deben tener los “aspirantes a ingresar a la Carrera”, según el artículo 20 del decreto ley 274 de 2000: ser colombianos de nacimiento, no tener doble nacionalidad, tener título acreditado, etc. Otra cosa son los requisitos “para ingreso a la Carrera”, para usar las palabras del PL. Para ingresar—no aspirar, sino *ingresar*—a la carrera es necesario haber tomado las pruebas de ingreso, conseguido una cierta calificación, tomado y aprobado el curso de formación diplomática y realizado exitosamente el periodo de prueba, entre otros. Seguramente esta no es la intención del PL, pero en la forma en la que está escrito, eso es lo que exige. Ah, y no hay que olvidar que, por más requisitos que ponga acá, al ser un cargo de libre nombramiento, aplican las excepciones dadas en la normativa relevante—las mismas que fueron usadas por ÁLVARO MOISÉS NINCO DAZA en su proceso de nombramiento como embajador ante México. En este sentido, la reforma propuesta difícilmente es panacea para los serios problemas de profesionalización en la carrera.
Si se aplica el requisito del 80% de embajadores de carrera, las cuentas no dan. Me explico. En el momento, Colombia tiene 69 misiones diplomáticas, cada una con su jefe de misión. En la carrera, hay cerca de 90 funcionarios que ya ascendieron a la categoría de embajador. Pero esos 90 funcionarios de carrera no siempre están disponibles para cumplir cargos en la planta externa, esto debido a las reglas de alternación (tres años en planta interna, cuatro años en planta externa) que impone el mismo decreto. Y en la medida que se vayan abriendo nuevas misiones diplomáticas (incluyendo al menos cinco en África, de las que nos hablaron en este boletín), el número que corresponde al 80% irá aumentando, desbordando la disponibilidad de funcionarios de carrera en categoría de embajador. Quizás, en la medida que vayan ascendiendo más funcionarios a esa alta categoría, ese problema se solvente, pero sería más conveniente que la cifra objetivo se ajuste a la realidad.
Al obligar a los funcionarios nombrados en provisionalidad a dejar su cargo tan pronto acabe el gobierno que los nombró, el PL abre la puerta no a la profesionalización del servicio exterior sino a institucionalizar la práctica de que cada gobierno usa a la Cancillería como caja menor. Por las cuestiones de alternación antes mencionadas, la dejación masiva de cargos no necesariamente llevaría a que fueran suplidos por funcionarios de carrera. En cambio, dejaría preocupantes vacíos que, en el mejor de los casos, serían llenados con nuevos nombramientos provisionales. Vale la pena repensar este punto.
Los errores
En el artículo 3 del PL, que modifica el artículo 6 del decreto ley 274 de 2000, específicamente en el parágrafo primero que propone, dice que “Solo podrán ocupar el cargo de Embajador y/o jefe de Misión de libre nombramiento y remoción por parte del Presidente de la República, no más del 20% del total de representaciones diplomáticas; el porcentaje restante se designará a funcionarios de la Carrera Diplomática y Consular.” Según el lenguaje usado, el PL parecería estar marcando una diferencia entre aquellos que “ocupa[rían] el cargo de Embajador y/o jefe de Misión de libre nombramiento por parte del Presidente de la República”, con no más del 20%, y los “funcionarios de la Carrera Diplomática y Consular”, con al menos el 80%. Esta caracterización es confusa, ya que, aún después de la reforma, todos los cargos de embajador seguirían siendo de libre nombramiento; también lo es porque tanto los que son de carrera como los que no lo son ocupan el cargo “por parte del Presidente”.
En el artículo 5 del PL (imagen abajo), que modifica el artículo 31 del decreto ley 274 de 2000, se malinterpreta el “cupo para la categoría de Embajador” a la que se refiere. Ese “cupo” no es el mínimo de funcionarios de carrera que ocupan *cargo* de embajador (para el que se establece el mínimo de 80%). En cambio, se refiere al número de funcionarios de carrera que, en el escalafón de carrera, ascienden a la *categoría* de embajador. El error que se comete acá es que no considera que la Corte Constitucional declaró inexequible el numeral 2 del artículo que imponía límites de cuántos funcionarios podían ascender al cargo de embajador, por considerar que “implicaría el desconocimiento del derecho que tienen otros funcionaros de carrera, incluso por encima de ese número, a acceder a los cargos de Embajador”. Aún cuando impone un piso (“no menos del 80%) y no un techo, el PL habla de una cosa cuando el decreto está hablando de otra.
Las incógnitas
El PL crearía un lenguaje sobre la designación de funcionarios en provisionalidad que deja más preguntas que respuestas. Dice el artículo 6 del PL, el cual modifica el artículo 60 del decreto, que “[l]a vinculación en provisionalidad será excepcional y aplicará únicamente para los cargos de confianza de los jefes de misión y en las vacancias temporales o definitivas de los cargos de la carrera diplomática y consular o de la carrera administrativa”. No es claro si, con este lenguaje, el uso de la provisionalidad se vuelve más restrictivo o no.
En el mismo artículo, se dice que “podrá designarse en cargos de Carrera Diplomática y Consular, a personas que no pertenezcan a ella, cuando… no sea posible designar funcionarios de Carrera Diplomática y Consular o de carrera administrativa del Ministerio de Relaciones Exteriores para proveer dichos cargos”. Esto es nuevo. ¿Estaría la reforma creando un nuevo orden de prioridades donde, antes de considerar a un provisional para un cargo de carrera, toca primero ofrecerlo a los funcionarios de carrera administrativa?
La reforma del 274 era una tarea que estaba [¡muy!] pendiente. Desde Diplomacia Abierta, aplaudimos que finalmente se asuma este reto. Pero si se va a hacer, que se haga bien.
***
AHORA ES SU TURNO: ¿Ve otros puntos a mejorar de la reforma? ¿O cree que hay algunas fortalezas que no consideramos acá? Escríbanos. Queremos escucharle. Y si lo autoriza, compartiremos su análisis en el siguiente boletín. Hágalo dando click en el siguiente boton:
All quiet in the [diplomatic] front. No hubo movimiento esta semana.
***
AÚN EN SEMANAS DE CALMA, NOS MANTENEMOS EN ALERTA PARA USTED: Si cree que lo estamos haciendo [más o menos] bien y tiene en mente a un contacto que apreciaría el trabajo que hacemos desde Diplomacia Abierta, considere compartir nuestro boletín, dando click en el siguiente botón:
La reforma del representante Racero eliminaría la figura del cargo de “cónsul general central”, que actualmente aplica a los consulados en Miami, Nueva York y Madrid. Estos pasarían a ser cargos de “cónsul general”.
Hablando de estos tres consulados, un análisis realizado por Diplomacia Abierta de la gestión consular—a partir de datos para 2018-2022 proveídos por la Dirección Administrativa y Financiera de Cancillería—muestra que estos son tres de los más ocupados y rentables.
Solo para tomar las acciones e ingresos del 2022, este sería el top 5:
Madrid: 91733 acciones y US$1.415.852
Miami: 61005 acciones y US$2.467.888
Newark: 57979 acciones y US$1.518.812
Santiago: 44791 acciones y US1.083.858
Nueva York: 42336 acciones y US$1.447.463
También es interesante notar que, tomando 2022 como ejemplo, los tres consulados tuvieron más ingresos que gastos generales. De hecho, en el caso de Miami, la cifra neta (ingresos menos gastos) fue de US$1.282.353.
Ya que el proyecto de ley de Racero usa los gastos como parte de sus argumentos, vale la pena tener estas cifras en cuenta.
***
¿SABE ALGO QUE NOSOTROS NO? ¡Queremos saber! Escríbanos. Y le daremos sus merecidos créditos o necesaria reserva, según sea el caso. Hágalo dando click en el siguiente botón:
Dirigido y escrito por Santiago González, periodista con enfoque en asuntos y análisis internacional y comunicación de gobierno.
LA HUMANIDAD AVANZA HACIA LA EXTINCIÓN, DIJO PETRO ANTE LA AGNU: En su segundo discurso ante la Asamblea General de las Naciones Unidas, reunida en su sede en Nueva York, el presidente GUSTAVO FRANCISCO PETRO URREGO afirmó que durante el último año se ha profundizado “la policrisis”, haciendo referencia a las guerras, el hambre, la recesión económica y la crisis climática. En su discurso, el mandatario llamó a acabar todas las guerras, remarcando que la guerra en Palestina es tan trágica como la de Ucrania. Para ello, propuso que se sostengan dos cumbres de paz, una para cada conflicto.
ACUERDOS CON MONGOLIA, PANAMÁ Y COREA DEL SUR: En el marco de la conferencia anual de las Naciones Unidas, la comitiva colombiana alcanzó varios acuerdos de interés. Por una parte, el presidente de los colombianos acordó con LAURENTINO CORTIZO COHEN, mandatario panameño, fortalecer los organismos multilaterales para pasar a los hechos en cuanto a la propuesta de Colombia de desarrollar una red eléctrica que interconecte al continente americano. A los pocos días, el canciller ÁLVARO LEYVA DURÁN firmó un memorando de entendimiento con su homóloga de Mongolia con el que se estrechan los lazos y se avanza en la cooperación técnica entre ambas naciones. Por otra parte, aunque mucho se especuló en los medios sobre la reunión entre el mandatario colombiano y su contraparte surcoreana, YOON SUK YEOL, ambos mandatarios sí se reunieron en Nueva York; incluso acordaron que era interés de ambas naciones el fortalecimiento de la cooperación para la reforma rural.
RESUCITADA AL QUINTO DÍA Y CON SUPERPODERES:La licitación para la fabricación y suministro de los pasaportes vuelve a aparecer al quinto día de haber sido declarada desierta. La nueva licitación permitirá que el contrato se celebre de forma directa al tratarse de una “urgencia manifiesta”, según un comunicado del ministerio La situación no solo motivó a la ex canciller MARÍA ÁNGELA HOLGUÍN CUÉLLAR a pronunciarse, sino que habría puesto fin a la estrecha relación entre la Cancillería y THOMAS GREG & SONS. Este último dijo que no habrán más pasaportes desde el 2 de octubre y no descarta demandar al ministerio.
MAYOR COOPERACIÓN ENTRE COLOMBIA Y PALESTINA: El canciller Leyva y su homólogo palestino RIYAD AL-MALIKI firmaron cuatro acuerdos para la cooperación bilateral. El primero establece el mecanismo de consultas políticas, el segundo facilita la cooperación técnica entre ambas naciones, el tercero establece una alianza entre la Academia Diplomática de la Cancillería colombiana y su equivalente palestina para facilitar la formación de los futuros diplomáticos y el cuarto acuerdo concede la exención de visado para quienes tengan pasaporte diplomático.
INVESTIGARÁN A LEYVA POR LICITACIÓN DE PASAPORTES: La Procuraduría General de la Nación abrió un proceso en contra del canciller Leyva y el secretario general del ministerio, JOSÉ ANTONIO SALAZAR RAMÍREZ, para determinar si existieron irregularidades al declarar desierta la licitación anterior para el millonario contrato. Por su parte, la Contraloría pidió al canciller explicar cómo el ministerio blindaría jurídicamente el patrimonio de los colombianos y qué medidas se tomarían para no interrumpir la prestación del servicio de los pasaportes dentro y fuera del país.
VICEPRESIDENTA TAMBIÉN ESTÁ EN ESTADOS UNIDOS: Con el objetivo de avanzar en temas prioritarios para el gobierno como la equidad y los ODS, la vicepresidenta FRANCIA ELENA MÁRQUEZ MINA también se encuentra en Estados Unidos. Márquez acompañó al presidente Petro durante su discurso en la Asamblea General de la ONU; sin embargo, la mandataria mantendrá una agenda aparte en la que destacan los temas raciales y su reunión con el Secretario General de la OEA, el uruguayo LUÍS LEONARDO ALMAGRO LEMES.
LO QUE HAY ES TRABAJO POR HACER: Diplomacia Abierta es un esfuerzo colectivo. Si quiere contribuir con alguna de nuestras iniciativas, o si tiene alguna sugerencia para mejorar, escríbanos a diplomaciaabierta@substack.com.
Evaluaremos la gestión de la comitiva colombiana en Nueva York durante esta semana de eventos de la ONU. Eso y mucho más.
Mientras tanto, si no lo hace aún, síganos en X donde estamos como @DiplomaciaAb.
Acá contamos tanto a los 58 funcionarios actualmente nombrados como embajadores jefes de misión como a dos nombrados como embajadores “alternos”. También estamos contando acá a cuatro embajadores de carrera nombrados a cargo de ministro plenipotenciario pero que se acreditaron ante los gobiernos como embajadores, tema que tocamos brevemente en este boletín.