¿Qué hacen las embajadas colombianas en el extranjero?
Una mirada desde las metas trazadas en el Plan de Acción Institucional (PAI)
¿Ya se vio The Diplomat en Netflix?
La serie sigue la historia de Kate Wyler (interpretada por Keri Russell, conocida por su rol como una espía rusa encubierta en The Americans), una diplomática del servicio exterior estadounidense que, a pesar de su experticia en zonas de combate y Medio Oriente, es nombrada por el presidente de EEUU para servir como embajadora ante el Reino Unido—una misión que, para Wyler, que es toda una workaholic, inicialmente pinta como vacua y ceremonial en vez de sustanciosa.
Desde su debut el 20 de abril, la serie y sus personajes han dado mucho de que hablar entre especialistas y practicantes en el campo de las relaciones exteriores. Muchos se han preguntado qué tan fiel es la serie a la realidad de un diplomático [estadounidense] sirviendo en el extranjero.
Cócteles. Reuniones. Peleas burocráticas internas. Tensión en anticipación a visitas de alto nivel. Coordinar con los enlaces de inteligencia para destapar una conspiración internacional. ¿Es esto lo que convencionalmente ocurre al interior de una embajada? O, a la hora de verdad, ¿qué es lo que hacen nuestros representantes en el extranjero?
Entendiendo a las embajadas colombianas a través del PAI
Para responder la pregunta para Colombia, un buen punto de partida es la revisión del Plan de Acción Institucional (PAI) de Cancillería.
¿Y qué es eso? Según la ley 1474 de 2011, todas las entidades del Estado deben publicar de manera anual un PAI, el cual debe incluir información sobre:
“Los objetivos, las estrategias, los proyectos, las metas, los responsables, los planes generales de compras y la distribución presupuestal de sus proyectos de inversión junto a los indicadores de gestión”.
Así es. ¡El PAI lo tiene [casi] todo!
Para las entidades, el PAI cumple al menos tres roles fundamentales. Uno, el plan sirve de hoja de ruta, dándole sentido a las acciones de cada una de las áreas de la entidad, y atando estas a los grandes objetivos trazados en el Plan Nacional de Desarrollo (PND) de turno.
Dos, el PAI permite que se haga un seguimiento periódico a la gestión. En el plan, las áreas de la entidad—en el caso de Cancillería, sus 63 embajadas, cinco de sus misiones permanentes, uno de sus consulados, 18 direcciones, tres oficinas y uno que otro GIT directamente bajo un despacho de alto nivel—plasman sus metas trimestrales y anuales. Así, es posible rastrear su progreso periodo a periodo y hacer seguimiento si no cumplen.
Tres, el PAI informa las decisiones de asignación presupuestal y de talento humano que salen de las direcciones respectivas. En Cancillería, nos comentan que, más y más, un área o embajada activa desde el PAI tendrá mayor sustento para solicitar más dinero o personal. El que más hace, más justificación tiene para pedir.
Eso del lado de la entidad.
Del otro lado, para nosotros como público, el PAI sirve de bola de cristal, previendo las acciones que realizará la entidad en el año en curso. Por eso es que, desde Diplomacia Abierta, hace ya más de mes y medio sabíamos de la visita de Estado de Petro a España, de los viajes de la vicepresidenta FRANCIA ELENA MÁRQUEZ MINA al continente africano y de otras actividades que se tienen planeadas para 2023.
Entonces, ya con todo eso dicho, según la más reciente versión del PAI de Cancillería para 2023, ¿qué hacen las 63 embajadas de Colombia en el extranjero?1 Y, queda advertido: nos vamos a ir por una vía algo académica.
El quehacer de las embajadas desde las cifras
Empecemos con los datos macro. En este PAI, las embajadas se comprometieron con un total de 543 actividades para 2023. Estas actividades, encaminadas a cumplir los objetivos del PND, cubren un espectro amplio de temáticas y prioridades. Para ilustrar, las siguientes son las cuatro actividades que realizará la embajada de Colombia en Uruguay en 2023:
Ahora, para cada una de las actividades, las embajadas definen un número de acciones a cumplir en el año, distribuidas por trimestre. Las acciones son los actos específicos que comprenden cada actividad. Así, para volver al ejemplo de Uruguay, nuestra embajada en el país decidió que la primera actividad (“Promocionar actividades para dinamizar el comercio, la inversión y el turismo…”) se cumpliría por medio de dos acciones en el año: el apoyo a la preparación de una misión empresarial en el segundo trimestre y el apoyo a la participación de Colombia en un foro binacional de inversión en el tercer trimestre. En esta imagen se ve más del detalle, como sale en el PAI:
Para 2023, las 63 embajadas se fijaron el objetivo de realizar 5380 acciones. Estas acciones comprenden el universo de labores que hacen las embajadas. Es decir, acá tenemos una respuesta a la pregunta inicial. ¿Qué hacen nuestras embajadas? En este año, las embajadas realizarán al menos estas 5380 acciones,2 todas ellas agrupadas como actividades que tienen como fin cumplir los objetivos del PND. ¡Eso es!
Y sí, más de una acción se acerca a lo que muestra la serie de The Diplomat. Vale la pena consultar el PAI y verlo en su detalle.
Pero más allá de esta respuesta, ¿podemos sacar alguna otra conclusión sobre lo que hacen las embajadas?
El quehacer de las embajadas desde los patrones
En Diplomacia Abierta hicimos un repaso completo de las actividades y acciones descritas en el PAI. De entre ellas, encontramos patrones recurrentes que nos permitieron consolidarlas en 12 macrocategorías. A grandes brochazos, podemos decir que esto es lo que las embajadas generalmente hacen:
Participación en asuntos políticos multilaterales.
Promoción de la relación bilateral al nivel político.
Promoción/desarrollo de la relación con otros actores.
Posicionamiento de la agenda política del gobierno.
Diversificación o profundización de las relaciones económicas.
Cooperación.
Uso y afianzamiento del poder blando.
Relacionamiento con colombianos en el exterior.
Diplomacia científica.
Movilidad académica e intercambios.
Facilidades para la migración colombiana al extranjero.
Trabajo en/con concurrencias.
Para siete de estas macrocategorías identificamos subcategorías que ilustran el detalle del conjunto de actividades/acciones. Así, por ejemplo, a la macrocategoría de “Diversificación o profundización de las relaciones económicas” la dividimos en tres subcategorías: “Comercio”, “Inversión” y “Turismo”. Esto resultó esclarecedor ya que encontramos que algunas embajadas trabajan solo para promocionar una o dos de estas actividades económicas, no todas. Esto también es el caso para la macrocategoría de “Posicionamiento de la agenda política del gobierno”, que dividimos en ocho subcategorías, entre ellas las de Paz Total, cambio climático y género. No en todas las embajadas se promocionan los mismos temas de la agenda.
Con este marco de análisis en mano, regresamos al PAI para identificar cómo las actividades y acciones de las embajadas están o no alineadas con las macro y subcategorías desarrolladas. Pueden encontrar los resultados de este ejercicio en un archivo Excel en este link. Esta es una imagen de solo parte del archivo:
Las columnas azules corresponden a las macrocategorías; las columnas blancas con los títulos en cursiva son las subcategorías que se desprenden de la macrocategoría correspondiente (en la tabla, la que está inmediatamente a la izquierda). El número “1” en una casilla denota que la embajada planea realizar alguna o algunas actividades o acciones bajo esa categoría (macro o sub). Los espacios vacíos denotan la ausencia de actividades o acciones. Bajo cada columna, está la cifra del total de embajadas que actúan en torno a tal categoría. Debajo de ellas, se encuentra el porcentaje del total de embajadas, para el que usamos colores que expresan un muy alto o muy bajo nivel de coincidencia.
Este es solo un ejercicio inicial, y ciertamente imperfecto, pero con él llegamos a dos conclusiones de interés. La primera es que hay una variación notable en el número de actividades y acciones que se fijan las embajadas. Por ejemplo, como se ve en la imagen anterior, la embajada en El Salvador tiene 39 actividades y 142 acciones, mientras que la de Líbano tiene 4 actividades y 7 acciones. ¡Una diferencia muy notable!
Funcionarios de Cancillería nos cuentan que, si bien todos reciben la instrucción de ser detallados en sus metas, muchos prefieren irse por lo bajo. Así, evitan incumplir y, por el contrario, llegan al final del año entregando más de lo prometido. Pero es que ese no es el propósito de planeación…
Una segunda conclusión es que, al menos desde la planeación estratégica en el PAI, el servicio exterior colombiano no siempre está del todo articulado en torno al qué y para qué de lo que hace. De acuerdo, existe una alta coincidencia (por encima del 80%) para 4 de las macrocategorías, por ejemplo, 96,8% de las embajadas se fijaron alguna actividad o acción para diversificar o profundizar las relaciones económicas. Esta alta coincidencia sugiere o bien que a las embajadas se les dio una clara directriz para trabajar en este ámbito o bien que existe un consenso generalizado entre diplomáticos de que esta es una tarea propia a la labor de las embajadas.
Pero también se observan macro y subcategorías en las que unos reman en una dirección y otros no reman en lo absoluto. Así, menos del 80% de las embajadas acordó trabajar para posicionar la agenda política del gobierno Petro. De entre los temas de esa agenda, la Paz Total y el cambio climático serán en los que más embajadas trabajan, con más del 60% comprometiéndose en este sentido; sin embargo, solo el 42,9% trabajará para posicionar el género y la política exterior feminista, 19% el nuevo paradigma frente al problema mundial de las drogas y 19% el asunto de migración, para dar solo unos ejemplos.
Es cierto que no todas las embajadas harán lo mismo—eso es esperado y deseado. Pero hay algunas categorías para las que se esperaría mayor coincidencia. Entendemos que, a pesar del acompañamiento de la Oficina Asesora de Planeación y de la supervisión de las direcciones geográficas y otras altas instancias, al final es el equipo de cada embajada que decide qué entra y qué no. De ahí buena parte de las divergencias.
Diplomats, they’re just like us!
Si algo nos muestra el PAI, es que, lejos de la imagen del diplomático que solo va a cocteles, o la que presenta The Diplomat de espías y asesinatos, el trabajo de quien sirve en el servicio exterior es hasta cotidiano (reuniones, reportes, etc.), pero no por eso sin importancia.
De cierre, le dejamos una sugerencia y un recorderis para esta semana, querido lector: descargue el PAI y familiarícese con su contenido. Ahí está casi todo lo que pasará en el año. Y no olvide que, como ciudadanos, también tenemos un rol en el seguimiento al trabajo de la Cancillería. ¿Se está haciendo suficiente? ¿Convencerán los archivos que las embajadas mandaron como evidencia de haber cumplido sus metas en el primer trimestre? A través de lo que hacen, ¿en realidad estamos logrando lo que queremos como país? El debate en torno al PAI apenas empieza.
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AHORA SIGUE USTED: ¿Se leyó el plan y encontró algo que lo sorprendió? ¿También está confundido con la poca ambición de importantes embajadas como la que se encuentra en EEUU? ¿O es usted funcionario en alguna embajada u otra área de Cancillería y nos quiere explicar cómo llegaron a sus metas? Queremos escucharle. Escríbanos dando click en el siguiente botón:
En el boletín de la semana pasada advertíamos de la inminente salida de una ráfaga de decretos dando pie a la alternación de los funcionarios de carrera. Esa promesa se empezó a materializar esta semana. Y con uno que otro decreto de personas que no son de carrera de por medio. Esta fue la movida de nombramientos en Cancillería:
🇮🇪 Con el decreto 729 de 2023, se nombra al embajador de carrera MIGUEL CAMILO RUÍZ BLANCO como nuevo jefe de misión ante Irlanda. Ruíz estuvo a la cabeza de la embajada en Austria desde 2018. Esta ahora estará a cargo de la ex viceministra LAURA GABRIELA GIL SAVASTANO. Si bien Ruíz se acreditará ante el gobierno de Irlanda como Embajador Extraordinario y Plenipotenciario, el decreto confirma que tomará el cargo inferior de Ministro Plenipotenciario, una práctica que permite que otras personas, usualmente no de carrera, sean nombradas como embajador alterno ante otros gobiernos u organismos internacionales. Ruíz tiene una larga y distinguida carrera en el servicio exterior, habiendo servido como embajador ante Honduras, embajador alterno ante la ONU en su sede en Nueva York, viceministro encargado, director en planta interna y co-fundador de UNIDIPLO, entre otros.
🇬🇭 Con el decreto 736 de 2023, se nombra a DANIEL GARCÉS CARABALÍ como embajador de Colombia ante Ghana. Carabalí, oriundo de Timbiquí (Cauca), es doctor en ciencias jurídicas y políticas de la Universidad Pablo de Olavide de Sevilla. Ha trabajado en pro de la equidad racial desde organizaciones comunitarias, alcaldías, organismos internacionales y entidades del Estado. A Carabalí ya se le había señalado para este cargo desde al menos octubre 2022; sin embargo, avanzar en su nombramiento tomó más de medio año. Él tomará el cargo anteriormente asumido por CLAUDIA TURBAY QUINTERO.
🇨🇴 Se publicaron 21 otros decretos que trasladan a funcionarios de carrera a la planta interna, es decir, devuelta a Colombia, cerrando su ciclo de alrededor de cuatro años en el exterior. Entre los funcionarios que vuelven se encuentra LUZ MARINA RIVERA ROJAS, embajadora de Colombia ante Honduras desde 2019; MARÍA FERNANDA GRUESO LUGO, quien estuvo al frente del consulado en Cancún desde su apertura en 2018-2019; DANIEL ANDRÉS CRUZ CÁRDENAS, cónsul general en Shanghai desde 2018 y la segunda secretaria LORENA LÓPEZ LÓPEZ, cónsul encargada en Washington. ¡Gracias por su servicio! Y ahora, ¿quién los reemplazará?
🪧 LO QUE SE DICE Y PARECE YA ESTAR CONFIRMADO PERO NO SE HA OFICIALIZADO 🪧 La semana pasada, hablamos de algunos ex (ministros, sobre todo) a los que el gobierno Petro les ofreció embajada tras su salida. Nos dicen que el ex ministro de interior HERNANDO ALFONSO PRADA GIL, quien va para Francia, ya está terminando de surtir su proceso de inducción. La novedad ahora viene del ex presidente del Senado, ROY LEONARDO BARRERAS MONTEALEGRE, a quien el Consejo de Estado recientemente le anuló su elección como senador, y quien parece haber aceptado la ya-dos-veces-despreciada embajada de Colombia ante el Reino Unido. Si se mueven todas las otras piezas como se ha anunciado, quedaría aún por definir los embajadores a Honduras, Azerbaiyán, Dinamarca, Indonesia, Japón y Malasia. ¿Serán estos los destinos para los embajadores de carrera?
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En Diplomacia Abierta, somos aficionados a los mapas. Más que resaltar una supuesta realidad objetiva, consideramos que los mapas cuentan historias. Las decisiones de qué se enuncia y qué se invisibiliza, qué se centra y qué se deja en la periferia, el uso intencional de unos nombres y no de otros—estos y otros actos nos dicen mucho no solo del espacio que se describe sino también de la relación del creador del mapa con ese espacio.
Es por eso que esta semana queremos recomendarle el libro Entre lineas: una historia de Colombia en mapas, publicado por la editorial de la Universidad de los Andes y Planeta, y editado por Sebastián Díaz Ángel, Lucía Duque Muñoz, Santiago Muñoz Arbeláez y Anthony Picón Rodríguez.
En 26 capítulos, el libro cubre cinco siglos de representación cartográfica del territorio de lo que hoy es Colombia. Desde Castilla del Oro hasta la actual República de Colombia, el libro narra el recorrido del surgimiento de Colombia como espacio administrativo-político y eventualmente como Estado moderno. En el camino, resalta el aporte de comunidades indígenas, enemigos imperiales, próceres de la patria y regiones del país a nuestro entendimiento actual de qué es y qué significa Colombia.
De teaser, le dejamos este mapa, elaborado en 1596 por Melchor de Salazar, gobernador del Chocó, en sus intentos por reafirmar la importancia y necesaria autonomía del territorio a su cargo. El mapa es discutido por Juan David Montoya Guzmán de la Universidad Nacional de Colombia en el capítulo 5 del libro.
Muchas decisiones y elementos son llamativos del mapa. Su orientación, con la Antártida y la parte sur del continente en la parte superior del mapa, y la costa Caribe y la península de Florida en la parte inferior. La centralidad que le da al Chocó, llenando el espacio de nombres de asentamientos de colonos, de comunidades indígenas y ríos e islas. Y el uso de Lima, la Ciudad de los Reyes, para representar la distancia entre una y otra Real Audiencia.
No se pierdan la oportunidad de leer este interesante libro. Y si tienen algún mapa guardado por ahí, ¡compártalo con nosotros!
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¿SABE ALGO QUE NOSOTROS NO? ¡Cuéntenos! La credibilidad es nuestro mayor activo. Por eso, si quiere compartir algo con nosotros, así sean datos de contexto que no irían a publicación, puede confiar en la reserva que le daremos a usted y a su información. Escríbanos a diplomaciaabierta@substack.com.
Escrito por Santiago González, periodista con enfoque en asuntos internacionales
COLOMBIA Y VENEZUELA A COOPERAR EN LA FRONTERA: Tras las declaraciones del exjefe paramilitar, SALVATORE MANCUSO GÓMEZ, el canciller ÁLVARO LEYVA DURAN anunció un acuerdo con su homólogo venezolano, YVÁN EDUARDO GIL PINTO, para que instituciones de ambos países pongan en marcha los mecanismos necesarios para localizar los cuerpos de las víctimas de las AUC en la frontera colombo-venezolana.
VISITA DE VP MÁRQUEZ A KENIA ES “HISTÓRICA”, DICE VP DE KENIA: Con tres memorandos de entendimiento y cuatro declaraciones de intención, finaliza la visita de la vicepresidenta FRANCIA ELENA MÁRQUEZ MINA a Kenia. En su paso por Nairobi, Márquez almorzó con los embajadores de una decena de países africanos y sostuvo encuentros con el presidente keniano WILLIAM RUTO, con MARTHA KOOME, primera mujer presidenta del Tribunal Supremo del país y con la directora ejecutiva de ONU-Hábitat MAIMUNAH MOHD SHARIF.
CAMBIAR LA DEUDA POR ACCIÓN CLIMÁTICA, EL LLAMADO DE VP MÁRQUEZ DURANTE SU GIRA: “No podremos enfrentar el desafío del cambio climático sin condiciones de financiación”, dijo la vicepresidenta Márquez durante su visita a Kenia, instando a países del continente africano a trabajar de forma conjunta con Colombia para lograr el canje de acción climática por deuda. Más tarde, en su participación en el Foro Económico Kenia-Colombia, Márquez dijo que esto debía estar sustentado en la “industrialización de economías limpias, de economías sustentables, de economías que se ponen al servicio de la vida.”
SUDÁFRICA SERÁ GARANTE DEL PROCESO DE PAZ CON EL ELN: Tras su encuentro con la vicepresidenta Márquez, el presidente sudafricano CYRIL RAMAPHOSA aceptó la invitación del gobierno colombiano a su país de ser garante en el proceso de paz con el ELN. El mandatario aseguró que aportará su experiencia en procesos de paz, heredada de las enseñanzas de Nelson Mandela.
ESPAÑOL Y CONSULTAS POLÍTICAS EN ETIOPÍA: En la última etapa de su gira por el continente africano, la vicepresidenta Márquez anunció un acuerdo con el gobierno de Etiopía para enseñar el español como lengua extranjera en el país africano y empezar las consultas políticas entre ambos gobiernos. Además de su encuentro con la presidenta SAHLE-WORK ZEWDE, la segunda del ejecutivo colombiano resaltó el valor estratégico de la reapertura de la embajada colombiana en Adís Abeba, que es sede de la Unión Africana.
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DIPLOMACIA ABIERTA SIGUE CRECIENDO… y queremos que usted sea parte de ella. Si quiere contribuir con una sección, o si tiene alguna sugerencia para mejorar, escríbanos a diplomaciaabierta@substack.com.
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En este análisis solo consideramos las acciones para las 63 embajadas. Por espacio y para mantener la mirada sobre un solo tipo de actor, no se incluyó las acciones de las cinco misiones ante organismos internacionales que presentan metas en el PAI (ONU-NY, ONU-Ginebra, OEA, OCDE y UNESCO); sin embargo, vale anotar que las acciones de las misiones no difieren de las de las embajadas.
El uso del “al menos” en esta frase es clave. Lo que está en el PAI es un piso, no un techo.
Super interesante. Quería aclarar que son 6 misiones permanentes ante organismos internacionales. Faltó la OMC en Ginebra.
Un saludo.